二〇二二年十二月二十二日，在美国华盛顿拍摄的雨中的车辆和国会大厦。　　新华社记者 刘 杰摄

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美国国会众议院近日投票通过总额达1.7万亿美元的联邦政府2023财年（2022年10月1日至2023年9月30日）综合拨款法案。这份金额巨大、篇幅冗长的法案长达4000多页，却仅留给国会议员不到一周的时间进行通读、辩论和投票。作为民主党控制国会参众两院两年来的最后一个法案，综合拨款法案被视作美国国会的“年终大戏”。专家分析指出，法案反映美国民主、共和两党利益博弈和妥协。随着新一届国会开幕，美国两党纷争将更加激烈，影响美国立法效率。

草率通过引批评

2022年12月23日，美国国会众议院以225票赞成、201票反对的表决结果批准2023财年综合拨款法案，以确保联邦政府有足够资金运转到2023年9月底。表决结果基本按党派划线，仅9名共和党人“倒戈”投赞成票，1名民主党人“投敌”。前一天，该法案在参议院艰难通过。因担心该法案走完送签流程时间不足，或将导致2022年12月24日零时联邦政府因资金问题停摆，众议院2022年12月23日还批准了一项临时拨款法案，并已提交拜登签署生效。

2023财年综合拨款法案包括在国防项目上的8580亿美元预算以及在非国防、非退伍军人相关项目上的7725亿美元预算。其中，国防项目支出较上一财年增加近10%，非国防项目支出增幅约为6%。该法案还包含总额450亿美元的对乌克兰军事、经济和人道主义援助资金，向从自然灾害中恢复的地区提供约380亿美元援助，并塞进了针对低收入美国人的退休计划和医保改革、选举计票法改革、出于“国家安全”考虑禁止在美国政府数字设备下载TikTok等内容。

火急火燎通过的巨额法案，引燃美国众议院两党议员的批评“炮火”。即将卸任的美国众议院议长、民主党人佩洛西称，“该预算案数目大是因为我们国家需要这些资金，该预算案是真正为了美国民众”。众议院少数党领袖、共和党人麦卡锡则猛烈抨击这项立法及其起草过程，称这是“对每一个美国选民的耳光”。他认为，该预算案“花费过多”，且基本没有涉及非法移民、药物危机等重要问题，只会让美国边境移民危机更糟糕、让通货膨胀更严重、让联邦政府更混乱。

艾奥瓦州众议员兰迪·芬斯特拉称该法案为“怪物”，指责法案“延续了国会不计后果的支出和政府浪费的令人遗憾的传统”。俄克拉荷马州众议员凯文·赫恩表示，国会投票决定花费这么多纳税人的钱，“议员们甚至没有足够的时间阅读该法案，这正是美国人对其政府的信任度如此之低的原因。”部分共和党议员认为，该预算案中向乌克兰提供援助数目“过于巨大”，这些资金理应用在解决美国国内问题。

法案内容显分歧

连日来，美国民主、共和两党在新财年支出规模、疫情期间一项强制遣返移民措施是否存续等焦点问题存有巨大分歧，相互攻讦不断。

复旦大学美国研究中心教授张家栋接受本报记者采访时表示，美国综合拨款法案主要用于支持美国政府一个财年内的正常运转。每年年末国会辩论综合拨款法案是两党斗争最激烈的“年终大戏”。尤其在中期选举之后公布的综合拨款法案，实质体现了新一届国会与老一届国会的权力博弈。历史上，美国国会曾多次出现综合拨款法案无法如期通过，联邦政府不得不“关门”的情况。此次两党最终通过法案，反映了两党主要成员希望展现美国团结的共识，尤其在当前国际形势较为严峻、美国国内经济下行的背景下。

中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员张帆接受本报记者采访时指出，近年来，在法案通过时效的最后时刻发布综合拨款法案，是国会领导层经常采取的策略。国会领导层希望借此“倒逼”参众两院迅速推进法案批准流程。一些议员批评，批准过程仓促草率、不公开、不透明。这是两党对立背景下、国会领导层为加大法案通过胜算采取的“下策”。但总体来看，法案内容是两党高层充分讨论、谈判协调后敲定的，这也反映了国会领导层在法案制定过程中的主导作用。

“美国2023财年综合拨款法案在第117届国会即将闭幕之际仓促通过，反映了两党充分认识到通过综合拨款法案的重要性——法案若无法通过，将导致联邦政府机构和项目停止运转，损害政府信用。民主党认识到，随着新一届国会开幕，共和党控制众议院，民主党将失去对新一届国会的整体控制权，国会进入参众两院分治状态，民主党主推的预算法案通过可能性较低，因此在这届国会闭幕前的最后阶段，通过一项符合两党共识的综合拨款法案对民主党而言至关重要。”张帆分析，法案内容也反映近年来美国两党在国会的政策意见分歧。其一，财政预算是两党最根本的政策理念分歧：民主党主张扩大开支，共和党主张限制开支。其二，国防与非国防领域开支分配是两党政策意见分歧的重要体现：共和党主张增加国防开支，民主党希望增加非国防领域国内政策开支，包括增加贫困大学生奖学金、吸毒预防和治疗预算、退伍军人医疗照顾、受灾农民政策优惠等。

未来“扯皮”少不了

据美国《华盛顿邮报》报道，20年前，国会山并没有节日季前“搞突击”的传统。但随着党争加剧，各方对直到节日季最后时刻才开始制定必须通过的法案、像劫持人质一样逼迫对方妥协的做法也就不再陌生。这时候，立法就像给圣诞树挂礼物，附上大大小小与核心议程不相关、却能互相取悦的内容。尤其在国会即将“变天”时，“跛脚鸭式自助餐”成为一种新常态。英国广播公司也评论称：边缘政策的游戏已成为美国政治的一个鲜明特征。

张家栋分析，2022年11月举行的中期选举中，共和党“拿下”众议院多数席位，民主党保持在参议院的多数席位，民主、共和两党未来两年里将分别掌控国会参议院和众议院，但两党的领先优势都非常小。可以预期，两党全面对垒的局面不太可能出现，但两党在参众两院各自为政的情况可能降低立法效率，增加法律通过的技术难度。

美国盖洛普公司日前发布的一项民调结果显示，超过七成美国人不认可国会工作表现；仅22%的美国人对国会工作表现持肯定态度，持否定态度的人达73%。尽管民主党将继续在参议院保持微弱席位优势，但共和党控制众议院将基本终结拜登政府立法议程在国会通过的可能性。已脱离民主党的美国国会参议员基尔斯滕·西内马表示，美国党派制度出了问题，党派立场愈发僵化，政客们更关注打压对手而不是改善民众生活，让人失望。

据美国媒体分析，随着美联储继续加息以控制通胀，2023财年美国财政赤字预计超过1.2万亿美元。未来10年，美国平均每年财政赤字预计达到1.6万亿美元。此外，美国联邦政府债务规模已突破31万亿美元，超过美国GDP总量。美国分析人士频频建议，美国国会应采取更负责任的方式控制财政赤字和债务水平。

张帆分析，当前，美国面临严重通胀问题，综合拨款法案中显著增加帮助工薪阶层改善生活水平相关预算，同时包含提供工资状况较好就业岗位、帮扶中小企业、重建落后基础设施、投资可再生能源、打击枪支暴力等内容，对社会民生领域拨款力度较大，同时加大对乌克兰援助，这都是民主党执政理念的体现。

“与美国经济体量相比，综合拨款法案金额有限，国防开支又占较大比例，非国防开支主要用于联邦政府运行开支，对改善美国经济走势的实际影响较为微弱。”张家栋说。（本报记者 高 乔）

《 人民日报海外版 》（ 2023年01月05日 第06 版）

关键词： 万亿美元 国防开支